构建与绿色发展相适应的土地利用分类体系

2016年10月10日 16:47:11

来源：求是网　　作者：林目轩

    党的十八届五中全会首次提出了绿色发展的新理念，把生产发展、生活富裕、生态良好摆在了同等重要的地位，同时要求构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求统一土地利用分类标准，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界和耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，对自然资源生态空间统一进行确权登记。因此，为适应绿色发展和生态文明建设的需要，建立起与之相适应的土地利用分类体系，已经是当务之

急，为此特提出以下政策建议。

    一是国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和生态用地。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；农用地是指直接用于农业生产的土地，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。中华人民共和国国家标准《土地利用现状分类》又将土地管理法规定的三大类用途细分为耕地、园地、林地、草地等12个一级类。这种分类体系对保障城市化格局的建设用地、保护农业发展格局的农用地，满足人类社会对生产空间、生活空间的需要，促进经济高速发展起到了积极的作用。但随着我国经济发展进入新常态，经济发展速度由高速转为中高速，特别是绿色发展理念的提出，这种分类体系已经明显不适应经济新常态的需求。这种分类体系没有生态用地，绿色发展和生态文明建设项目就无法落地。如湖南省长沙县的“碳汇草捕碳固碳技术”项目是一个典型的绿色生态项目，由于没有生态用地的概念，只能以农用地或建设用地来审批，作为农用地审批，根据现有土地管理法的规定，既不能依法办征地手续，也不能依法办供地手续；作为建设用地审批，又不能符合建设用地的特点和土地利用总体规划的要求，这种绿色生态项目无法落地。同时现有土地管理法中的未利用地，虽然暂时无法利用，没有经济价值和经济效益，但是有生态价值和生态效益。因此，只有重构土地利用分类体系，把土地分为农用地、建设用地和生态用地，才能满足绿色发展和生态文明建设的需要；才能统一土地利用分类标准，确保生产空间、生活空间、生态空间的协调统一；才能构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局；才能适应和引领经济新常态。

    二是对生态用地实行特殊保护。人类社会的可持续发展不但需要农用地特别是耕地作保障，满足人类“胃”的需要，解决人不被“饿死”的问题，更需要生态用地作保障，满足人类“肝、肾、肺”的需要，解决人不被“毒死”的问题。当前地球出现的雾霾现象和温室效应，已经严重地威胁人类的生存和发展，如不引起高度重视并加以解决，人类将有“灭顶之灾”，因此，必须把生态用地放到与农用地、建设用地同等重要的位置。

    随着人类农业社会向工业社会的不断推进，大量的农用地出现了污染，这些土地生产出的农产品已经无法食用，失去了农用地的生产功能，同时城市化所产生的建设用地由于重大区位调整和资源枯竭等原因被废弃，失去了建设用地功能，但这些土地都没有失去生态功能，因此要鼓励将污染的农用地和废弃的建设用地变为生态用地。在绿色发展的背景下，要像保护耕地一样保护生态用地，对生态用地实行特殊保护。

    三是出台生态用地管理办法。出台的生态用地管理办法，主要要解决以下几个问题：一是明确界定生态用地的概念和范围。生态用地是指农用地和建设用地以外的土地，是用于提供生态产品的土地。包括原来的林地中的生态防护林地、草地中的生态草地和原来的未利用地。二是明确生态用地的保护、支持、审批的相关政策。生态用地属于公益性用地，明确其由国家进行产权登记，并采取划拨方式供地。  

  （作者单位：湖南省国土资源厅）